“十三五”期间，大力发展旅游业，是一二三产融合发展和构建产业新体系的重头戏。近日，国土资源部、住房与城乡建设部和国家旅游局联合发布《关于支持旅游业发展用地政策的意见》，由国土资源部牵头，并以提高旅游业用地市场化配置、节约集约用地为落脚点，在用地政策上给予了很多扶持，提出了多项利好措施。

1、首次强调用地分类管理，加强双方利益共享。旅游业区域规模大，用地类型多，生态景观涉及农用地、未利用地，统一管理一直是个大难题，本次《意见》提出旅游业用地实行分类管理制度。具体讲，就是可不改变土地性质。项目中属于永久性设施建设用地的，按建设用地管理；属于自然景观用地、农牧渔业种植养殖用地的，不征收、不转用，按现用途管理，具体怎么管护、怎么经营，都由景区和经营主体去和土地权利人协调。这既有利于减少建设项目用地转用征收的成本负担，又能确保当地群众不离失土地，对于经营方土地所有方都是利好，而是共同参与，分享项目收益。

2、首次强调结合生态建设，加强土地资源综合利用。一是在已经开发过的土地上，旅游项目可以与土地复垦相结合，土地权人可自行开发垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地，建设旅游项目；政府收回或征收的历史遗留损毁土地，可以通过招拍挂方式，合并确定新的土地使用权人和复垦投资主体，吸引社会资本投资开发，变废为宝。二是结合生态文明建设的总体要求，《意见》对使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目提出了支持，使用荒山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地指标；在用地价格上也是采用优惠的“成本价”即出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本、相关费用之和的原则确定。

3、首次明确旅游业用地采取多方式供应。具体来讲：一是旅游项目用地中，用途单一且符合法定划拨范围的，可以划拨方式供应。二是用途混合，且包括经营性用途的，应当招拍挂，像影视城、仿古城可营利，就按“娱乐康体用地”办理手续。三是《意见》鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。四是专门提出用3年时间新建和改建5.7万座厕所，厕所用地专项安排新增建设用地指标，采取各地集中申请、统一办理等措施予以解决。

4、强化旅游业用地服务监管，严格旅游项目多用途混合用地管理，严防打擦边球的行为。一是要求各地依据《不动产登记暂行条例》等法律法规，做好确权登记服务，为旅游业发展提供产权保障和融资条件。二是《意见》明确风景名胜区、自然保护区、国家公园等区内，建设项目用地应当同时符合各方面规划。三是新旅游项目供地，各方面要求纳入土地供应前置条件的，相关部门应与土地使用权取得人签订相关协议书，依法履行监管职责。四是《意见》明确要坚持农用地、未利用地用途管制，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，严格旅游项目商品住宅管理，因配套安排商品住宅要求改规划的，不得批准。

5、专门针对自驾游和其它新旅游形式推出新政策。一是针对自驾车营地主要集中分布在城市边缘、观光景点的特点，《意见》提出，营地项目按旅馆用地管理；《意见》强化营地用地供应与规划、建设的关联要求，确保营地与地区自然人文环境相协调，防止自驾车营地产生的环境污染，落实绿色发展理念。二是针对邮轮、游艇旅游等新消费领域，提出新建邮轮、游艇码头，可采取协议方式供地；在现有码头增设邮轮、游艇停泊功能的，允许保持现有土地权利类型不变；针对类似北京“798”这样的文化、研学旅游项目，要求主要依托现有文化遗产、大型公共设施、知名院校、科研机构、工矿企业、大型农场等机构和设施进行，提出在符合规划、不改变土地规划用途的前提下，对上述机构利用现有房产开展文化、研学旅游活动，兴办住宿、餐饮等旅游接待设施的，允许保持原有土地用途、权利类型不变。

6、力推旅游扶贫，提出用地新模式。《意见》提出在符合规划前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地，自办或者以土地使用权入股、联营等方式共同举办旅游服务企业；城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营；农村集体经济组织以外的单位和个人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产；优化农村建设用地布局，建设旅游设施，可通过开展城乡建设用地增减挂钩试点的方式进行。（作者：曾繁涛，博士，副教授，北京中农国维规划研究院副院长）